为了贯彻科学立法、民主立法的精神，增强立法的透明度，提高立法质量，国务院法制办公室将《中华人民共和国救灾条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。现将有关事项通知如下：

一、征求意见稿的主要内容

我国现已出台防洪法、防震减灾法、突发事件应对法、汶川地震灾后恢复重建条例、抗旱条例等法律、行政法规，以及《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》等预案，对灾害应对、抢险救灾和灾后恢复重建事项做了规范。但是，救灾工作实践中还存在一些问题亟需通过立法加以解决：一是救灾工作管理体制不顺，有关部门在救灾工作方面的职责和权限不清，影响了救灾工作的效率；二是现行的法律、法规规定大多只适用于单项自然灾害，在发生重特大灾害时缺乏法定的联动机制，未形成救灾的统一规范；三是救灾准备机制不健全，部分地方在救灾资金、物资储备、技术手段和信息共享等方面保障不足，重大灾害发生后救灾工作不力；四是有的地方贪污、挪用、截留、私分或者骗取救灾款物的现象仍然存在，救灾款物的监督管理有待加强。

为了解决上述问题，民政部在总结实践经验的基础上，起草了《自然灾害救助条例（送审稿）》，报请国务院审批。国务院法制办公室在充分听取有关部门和地方人民政府意见的基础上，与民政部等部门反复研究、修改，形成了征求意见稿。征求意见稿的主要内容如下：

（一）理顺了救灾工作的管理体制。

为了厘清救灾工作的管理体制，提高救灾工作的效率，征求意见稿规定，救灾工作实行各级政府行政首长负责制，由其统一指挥各部门开展救灾（第五条）。在中央层面，由国家减灾委负责组织、协调全国的救灾工作，民政部负责全国救灾的指导、监督、管理，并承担国家减灾委的具体工作，减灾委其他成员单位按照各自职责负责有关救灾工作（第六条）；在地方层面，县级以上地方人民政府减灾委组织、协调本行政区域内的救灾工作，民政部门负责本行政区域内救灾工作的指导、监督、管理，并承担本级减灾委的具体工作，其他成员单位按照各自职责负责有关救灾工作（第七条）。

（二）完善了物资储备、技术支持、信息共享等救灾准备机制。

针对实践中一些地方对救灾准备工作重视不足、灾害发生后应对不力这一情况，征求意见稿完善了救灾准备机制：地方政府和有关部门应当开展综合灾害风险调查，并将调查结果向社会公布（第十条），同时要制定救灾工作预案并组织开展预案演练（第十一条）；民政部门应当建立和完善救灾工作信息系统和共享机制（第十二条）；国家建立救灾物资储备制度，地方民政部门要储备必要的救灾物资，保障救灾所需物资的峰值供应（第十三条）；各级人民政府要完善救灾工作通信指挥网络，为民政等有关部门配备必需的救灾装备（第十四条），统筹规划应急避难场所（第十五条），配备并培训与救灾任务相适应的工作人员（第十六条）。

（三）明确了灾害发生时的应急响应机制。

为了更好地应对灾害，避免或者减少灾害损失，征求意见稿明确了灾害应急响应机制：地方人民政府减灾委要根据灾害风险预报，启动预警响应，发布规避风险警告，开放避难场所，启动物资调运机制，做好转移安置工作（第十九条）；灾区民政部门应当在灾害发生后2小时内向本级政府和上级民政部门报告灾情（第二十条）；各级民政部门要及时发布灾情（第二十二条）；灾区政府应在24小时内为受灾人员提供食品、饮用水等应急救助（第二十三条），并统筹协调和安排志愿服务活动（第二十四条）；发生重特大灾害的，由国家减灾会协调运送救援人员，拨付中央救灾款物，开展全国救灾捐赠活动，甚至请求国际援助（第二十五条）。

（四）细化了灾后生活救助的措施。

这是征求意见稿重点规定的内容。为了保障灾害发生后受灾群众的基本生活，征求意见稿对受灾群众的生活救助作了以下具体规定：一是各级政府要对受灾人员进行过渡性安置，并对自行安置的受灾人员给予适当补助（第二十六条）；二是有关部门要做好受灾农房恢复重建工作（第二十八条）；三是要为受灾群众提供冬春救助（第二十九条）；四是要做好政策衔接，对救灾工作结束后基本生活仍存在困难的受灾人员，依法给予最低生活保障或者实行贫困孤残供养（第三十一条）。

（五）加强了对救灾款物的监督管理。

为了确保救灾款物能够得到正确的使用，征求意见稿加强了对救灾款物的监督管理，具体措施包括：一是明确由财政、民政部门负责财政性救灾资金的分配、使用、管理和监督（第三十二条），民政部门负责财政资金购买的救灾物资的调拨、使用、管理和监督（第三十三条）；二是明确规定救灾所需货物、工程和服务采购，依照政府采购法的规定组织实施（第三十四条）；三是明确了救灾款物的使用原则（第三十五条）和范围（第三十六条）；四是明确了发放救灾款物的公开程序和相关信息的公开（第三十八条、第三十九条）；五是规定了对救灾款物的审计监督和社会监督（第四十一条、第四十条）。

此外，征求意见稿还对不依法履行救灾工作职责、贪污挪用和骗取救灾款物、妨碍救灾工作等违法行为规定了严格的法律责任（第四十二条、第四十三条、第四十四条）。

二、征求意见的有关事项

有关单位和各界人士可以在2009年5月8日前，通过以下三种方式提出意见：

（一）登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn），通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对征求意见稿提出意见。

（二）通过信函方式将意见寄至：北京市1750信箱（邮政编码：100017），并请在信封上注明“中华人民共和国救灾条例征求意见”字样。

（三）通过电子邮件方式将意见发送至：jztl@chinalaw.gov.cn。

                                            二○○九年四月九日

                    中华人民共和国救灾条例（征求意见稿） 　　

第一章 总 则 　　

第一条为了预防和减轻公民生命财产损失，保障受灾人员基本生活，规范救灾工作，制定本条例。

第二条在中华人民共和国境内帮助受气象、地质、海洋、生物等灾害影响的人员规避风险、保障受灾人员基本生活，适用本条例。

发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件，需要开展救灾工作的，参照本条例执行。

第三条救灾工作应当遵循以下原则：

（一）政府主导，分级管理，社会互助，生产自救；

（二）预防为主，防救结合，及时有效，科学规范；

（三）公开、公平、公正。

第四条县级以上人民政府应当将救灾工作纳入本级国民经济和社会发展规划，建立和完善与经济社会发展水平以及救灾工作相适应的资金投入机制，将救灾资金和救灾工作经费纳入本级财政预算。

第五条救灾工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥各有关部门的工作。

第六条国家减灾委员会负责组织、协调全国的救灾工作。

国务院民政部门负责全国救灾的指导、监督、管理工作，承担国家减灾委员会的具体工作。

国家减灾委员会的其他成员单位按照各自职责，负责有关救灾工作。

第七条县级以上地方人民政府减灾委员会组织、协调本行政区域内的救灾工作。

县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内救灾工作的指导、监督、管理工作，承担本级人民政府减灾委员会的具体工作。县级以上地方人民政府减灾委员会的其他成员单位按照各自职责，负责有关救灾工作。

乡（镇）人民政府、街道办事处具体实施本行政区域内的救灾工作，村（居）民委员会应当协助开展救灾工作。

第八条国家鼓励单位和个人参与救灾捐赠、救灾志愿服务等活动。

国家鼓励和支持救灾领域的科学研究、技术开发、标准制订及成果的推广应用。

第九条对在救灾工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。 　　

第二章 救灾准备 　　

第十条县级以上地方人民政府和有关部门应当开展综合灾害风险调查，对灾害危险源、危险区域进行登记和评估，编制灾害风险图。综合灾害风险调查结果应当及时向社会公布。

第十一条县级以上地方人民政府和有关部门应当根据本地区的综合灾害风险情况，制定救灾工作预案并组织开展预案演练。

第十二条县级以上人民政府民政部门应当建立和完善救灾工作信息系统，加强部门间灾害信息互联互通，完善信息共享机制。

国土资源、交通运输、水利、农业、卫生、林业、地震、气象、海洋等部门应当按照职责做好灾害监测、预警和预报工作，并及时向民政部门通报。

第十三条国家建立救灾物资储备制度，由国务院民政部门会同有关部门制定全国救灾物资储备规划并组织实施。

设区的市级以上人民政府民政部门和灾害多发、易发地区的县级人民政府民政部门应当根据本地区灾害特点、人口分布等实际情况，按照布局合理、规模适度、功能齐全、供应充足的原则，建设救灾物资储备库。

县级以上人民政府民政部门应当采用实物存储和协议储备等多种方式，储备必要的救灾物资，保障救灾所需物资的峰值供应。

第十四条各级人民政府应当建立健全救灾应急指挥技术支撑系统，完善救灾工作通信指挥网络。

县级以上人民政府应当根据自然灾害种类、发生频率、危害程度，为民政及有关部门配备必需的交通和通信等救灾装备。

第十五条县级以上地方人民政府应当根据灾害种类、人口数量和分布等情况，充分利用现有设施，统筹规划建设公园、广场、绿地等灾害应急避难场所，配备食品、饮用水、衣被等救灾物资和基本医疗设备，并确保能够正常使用，保障避难人员基本生活。

县级以上地方人民政府应当通过广播、电视、手机短信、电子显示屏、报纸等多种方式及时公示避难场所的具体地址和到达路径。

第十六条县级以上地方人民政府应当加强救灾队伍建设，配备并培训与救灾任务相适应的工作人员。

乡（镇）人民政府、街道办事处应当配备专职或者兼职救灾工作人员。

村（居）民委员会和有关单位应当建立专职或者兼职灾害信息员制度。

第十七条县级以上人民政府民政部门应当会同有关部门建立救灾捐赠的工作机制，规范救灾捐赠行为。

可能遭受灾害影响地区的人员应当配合政府有关部门的紧急转移工作，积极开展自救互救。

第二十条灾害发生后2小时内，受灾地区县级人民政府民政部门应当向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告受灾基本情况。对造成死亡（含失踪）10人以上或其他严重损失的重大灾害，应当同时报告省级人民政府民政部门和国务院民政部门。国务院民政部门接到重、特大灾情报告后，应当在2小时内向国务院报告。

第二十一条省级行政区域内，发生的灾害达到应急预案启动条件的，在灾情稳定前，省、市、县三级人民政府民政部门应当每日报告灾害造成的人员伤亡、需救助人口、房屋倒塌损坏、农作物受灾、直接经济损失、灾情趋势、灾区需求和救灾工作动态等。

第二十二条国务院民政部门负责向全国发布重大灾情和救灾工作情况。地方各级人民政府民政部门负责发布本行政区域内灾情和救灾工作情况。

灾情发布应当及时、客观、真实。

第二十三条灾害发生后24小时内，受灾地区人民政府减灾委员会应当为需紧急救助的受灾人员提供必需的食品、饮用水、衣被、日常生活用品、临时住所、医疗救治等。

第二十四条灾害发生后，受灾地区人民政府减灾委员会可以视情况在灾区设立志愿服务接待机构，统筹协调和安排志愿服务活动。

第二十五条发生重特大灾害的，由国家减灾委员会协调运送救援人员，拨付中央抗灾救灾资金，调拨中央救灾物资，组织开展全国救灾捐赠活动，协调拨付救灾捐赠款物。根据灾害情况，可以请求国际救灾援助。　　

第四章 生活救助 　　

第二十六条对受灾人员进行过渡性安置，应当根据灾区的实际情况，采取就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自行安置相结合的方式。政府对自行安置的受灾人员给予适当补助。

过渡性安置点应当设置在交通条件便利、便于受灾人员恢复生产和生活的区域，并避开可能发生次生和衍生灾害的区域以及生产、储存易燃易爆危险品的工厂、仓库。

第二十七条灾区各级人民政府应当做好受灾人员的心理疏导，组织受灾人员和企业开展生产自救，积极恢复生产。

第二十八条受灾农房恢复重建应当坚持因地制宜、合理布局、科学规划的原则，充分考虑防灾减灾因素。

受灾地区县级人民政府发展改革、财政、农业、林业等部门应当制订并落实好受灾农房恢复重建优惠政策；国土资源、住房城乡建设等部门应当为受灾农房恢复重建提供技术支持；民政部门应当核实本行政区域内受灾农房恢复重建的救助对象，根据救助对象的自救能力分类施救。

第二十九条受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前，统计、评估本行政区域内受灾人员冬季和次年春季口粮、饮水、衣被、住所、医疗和取暖等方面的困难和需求，核实需救助的对象，编制救灾工作台账，制定救助工作方案，报本级人民政府和上一级人民政府民政部门备案后组织实施。

第三十条救灾工作确有困难的，受灾地区人民政府按照规定程序向上一级人民政府申请支援。上一级人民政府应当根据受灾地区的损失等情况，提供资金、物资支持和技术指导，协调其他地区提供资金、物资和人力。

第五章 救灾款物管理　　

第三十二条县级以上人民政府财政、民政部门负责财政性救灾资金的分配、使用、管理和监督。

救灾资金的拨付程序应当规范。

第三十三条县级以上人民政府民政部门负责财政资金购买的救灾物资的调拨、使用、管理和监督。

第三十四条救灾准备和灾后重建中的货物、工程和服务采购，依照政府采购法的规定组织实施。灾害应急救助和灾后重建中，涉及紧急救治、安置和临时性救助的紧急采购活动，按照有关办法执行。

第三十五条救灾款物的使用应当遵循专款（物）专用、重点使用、无偿使用的原则。

救灾捐赠款物应当按照捐赠人意愿使用。

第三十六条救灾款物应当用于下列活动的支出：

（一）受灾人员紧急转移安置；

（二）受灾人员口粮、饮用水、衣被、取暖等基本生活救助；

（三）受灾人员住房恢复重建；

（四）受灾人员伤病救治；

（五）抚慰因灾遇难人员亲属；

（六）救灾物资采购、储存及运输。

第三十七条灾后救助和民房恢复重建救助对象应当由受灾人员申请或者村（居）民小组提名，经村（居）民委员会民主评议，符合救助条件的，在本村、社区范围内公告；无异议的，由村（居）民委员会将评议意见和有关材料报送乡（镇）人民政府、街道办事处审核。乡（镇）人民政府、街道办事处审核后报县级人民政府民政部门审批。

第三十八条发放救灾款物时需进行登记造册、张榜公布。

第三十九条灾区地区县级以上人民政府及其相关部门应当通过政府公告、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视等方式主动向社会公开上级政府和本级政府拨付的财政性救灾资金和救灾捐赠款物数量和分配情况。

灾区村（居）民委员会应当通过政务公开栏等方式公开政府拨付的救灾款物和救灾捐赠款物数量，公布救助对象、救助标准、救助时段和救助款物。

第四十条各级人民政府应当建立健全救灾款物和救灾捐赠款物检查监督制度，加强行政监督、社会监督和舆论监督，及时受理投诉和举报。

第四十一条县级以上人民政府审计机关应当依法加强对救灾款物和救灾捐赠款物管理使用情况的监督，民政部门和财政部门应当予以积极配合。 　　

第六章 法律责任 　　

第四十二条行政机关及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管机关、监察机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未及时发布灾害预警信息的；

（二）迟报、瞒报、谎报灾情的；

（三）未及时组织转移安置受灾人员、开展生活救助、恢复重建等救灾工作的；

（四）贪污、挪用救灾款物和救灾捐赠款物的；

（五）玩忽职守、滥用职权、循私舞弊、挥霍浪费的。

第四十三条采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取救灾款物和救灾捐赠款物的，由县级人民政府民政部门给予批评教育，责令限期退回冒领的救灾款物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十四条阻碍、威胁救灾工作人员依法执行职务，构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则 　　

第四十五条 本条例自 年 月日起施行。

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执行编辑：lyl                                             日期：2009-4-10

责任编辑：lry                                             日期：2009-04-24